В 2014 году много говорилось о реформировании прокуратуры, а изменение принципов работы ведомства являлось одним из важнейших обязательств Украины, которое страна взяла на себя при вступлении в Совет Европы еще в 1995 году.
В октябре 2014 года Верховная Рада проголосовала за законопроект 3541 «О прокуратуре», который был положительно оценен Венецианской комиссией. В результате этого прокуратура лишилась функции общего надзора, что раньше позволяло ей вмешиваться в хозяйственную деятельность предприятий и физических лиц.
Для большей независимости прокуроров, их обязали выполнять только письменные указания руководства, в том числе Генерального прокурора. А в случае незаконности приказов, прокурор получил право обжаловать их в Совете прокуроров - органе прокурорского самоуправления.
Согласно закону, Совет прокуроров может вносить рекомендации о назначении и увольнении прокуроров. Он состоит из 13 человек, два из которых являются представителями Генпрокуратуры, а еще два – представителями юридических вузов.
Также появилась квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров, по замыслу законодателей являющаяся независимым от руководства органом и имеющая значительные полномочия. Она проводит отбор кандидатов на должность прокурора, участвует в их переводе в рамках ведомства, рассматривает жалобы о совершении прокурором дисциплинарного проступка и т.д.
Оба органа избираются путем тайного голосования Всеукраинской конференцией работников прокуратуры, где представители Генеральной прокуратуры составляют меньшинство.
Кроме того, был законодательно введен прозрачный и конкурсный порядок приема на работу прокуроров, включающий рейтинговый подход к определению кандидатов, открытые объявления о вакансиях, экзамен в форме анонимного тестирования и т.д.
Чтобы уменьшить уровень коррупции депутаты увеличили размер заработной платы прокурора, которая с 2015 года составляет 10, а с 2017 года - 12 минимальных зарплат. Плюс к этому добавились доплаты за выслугу лет и занятие административной должности. Таким образом, у руководства отняли возможность давить на подчиненных путем назначения им премий или лишения доплат.
Политики против прокуроров
Закон о реформировании органов прокуратуры должен был заработать 25 апреля 2015 года, однако действие значительной части его положений отложили до 15 апреля 2016 года. А в мае 2016 года опрос центра Разумкова показал, что, несмотря на два года интенсивного реформирования, 84,3% опрошенных не доверяют прокуратуре (52,2% респондентов совсем не доверяют, 32,1% - скорее не доверяют). Полное доверие ведомству высказали 1,2% респондентов. Недовольство прокуратурой превысило даже недоверие украинцев к судам (83,2%), реформа которых стартовала позже и еще только начинается.
В начале 2016 года член Харьковской правозащитной группы Галина Койнаш заявила, что генеральный прокурор Украины Виктор Шокин саботировал последний раунд реформ в органах прокуратуры, и под видом новой системы сохранилась старая.
Предусмотренный законом конкурсный отбор новых местных прокуроров тоже прошел не совсем так, как задумывали законодатели. В начале отбора 60% кандидатов были людьми не из старой системы. После двух этапов независимого тестирования таких осталось только 22%. А после интервью с кандидатами со стороны отборочных комиссий, где из семи членов четыре назначались генпрокуратурой, только 3% прошедших кандидатов оказались новыми людьми в органах прокуратуры, отметила эксперт. Койнаш добавила, что после «последнего слова» Шокина сторонних кандидатов и вовсе не осталось.
Занимавшийся реформами в ГПУ экс-заместитель Генпрокурора Давид Сакварелидзе еще на ранних стадиях отбора сообщал, что на успешно прошедших конкурс кандидатов давят, чтобы они отказались от дальнейшего участия в конкурсе, чтобы освободить место в рейтинге для «нужных» людей.
Бывший заместитель генпрокурора Виталий Касько заявил, что 84% местных прокуроров, отобранных Шокиным, ранее были районными прокурорами, и преимущественно работали на таких должностях при президентстве Виктора Януковича. Руководителем местной прокуратуры не стал ни один «посторонний» человек. А заместителями прокурора стали около 3,5% людей не из системы.
Конечной целью всех этих отборов без отборов, очевидно, было формирование органов прокурорского самоуправления из старых подконтрольных кадров. А завершилось бы это появлением прокурорского государства в государстве, после окончательного формирования подконтрольного Совета прокуроров и квалификационно-дисциплинарной комиссии. В этом случае даже замена генпрокурора не повлияла бы на междусобойчик прокуроров старой закалки. Поэтому финальная стадия работы Шокина в качестве главы ГПУ заключалась в затягивании времени, чтобы успеть завершить «реформы» и лихорадочном жестком выталкивании оставшихся бунтовщиков из системы. При этом в прокуратуре уже не оглядывались на президента, уничтожая его международный имидж и политические перспективы в стремлении зачистить площадку и окуклиться. Даже отставка Шокина не решала проблему, поскольку и.о. генпрокурора стал его заместитель, продолжавший достройку схемы.
Похоже, в прокуратуре несколько недооценили возможности политиков. Для нейтрализации бурной деятельности, развитой в ГПУ, в Верховной Раде вначале появились идеи отложить завершение реформы на более поздний срок. А 12 мая 2016 года парламент в авральном порядке проголосовал за назначение Генеральным прокурором Украины Юрия Луценко. Ради его назначения в тот же день депутаты внесли изменения в законодательство, разрешив гражданам Украины без высшего юридического образования занимать должность генпрокурора. В тот же день закон был срочно опубликован в официальной прессе. А уже 13 мая президент Украины Петр Порошенко представил Луценко в Генпрокуратуре. По сути, прокуроры старой закалки почти обыграли политиков в коррупционно-юридические шашки, но те изменили правила игры и сыграли с ними «в Чапаева».
Реформы. Начинаем все сначала
Сама по себе смена руководства ГПУ реформы не приближает. Теоретически, у прокуратуры есть юридические механизмы для изменений, очистки рядов и реформирования. Практически, она осталась коррупционным болотом, о чем свидетельствует уровень доверия к ее работе. Новый генпрокурор уже ввел ряд несистемных людей на должности своих заместителей. Параллельно он пытается выжать из имеющихся работников результаты по резонансным расследованиям, которые пылятся в прокуратуре уже несколько лет. Однако Шокин тоже начинал весьма бодро. А по итогу резонансные дела отодвигались или разваливались, как только внимание общественности к ним ослабевало.
В связи с этим, пока вся надежда на аналог «патрульной полиции» - созданную в сентябре 2015 года специализированную антикоррупционную прокуратуру. Ведомство должно выполнять надзор за соблюдением законов при проведении досудебного расследования, которое осуществляется Национальным антикоррупционным бюро (НАБУ), поддерживать государственное обвинение в соответствующих производствах и представлять интересы граждан или государства в суде в случаях, связанных с коррупционными правонарушениями.
Пока самые громкие антикоррупционные дела, которые в случае успеха могут улучшить имидж прокуратуры в целом, ведет НАБУ и антикоррупционная прокуратура. В ней могут работать внесистемные люди, после того, как 18 февраля Верховная Рада изменила закон, который теперь позволяет стать прокурорами Специализированной антикоррупционной прокуратуры людям с высшим образованием, пятью годами стажа в сфере права (не обязательно в прокуратуре) и владением украинским языком. А относительно высокая зарплата в 50 тыс. гривен позволяет им не искать коррупционной «подработки». Однако по состоянию на 29 февраля в этом ведомстве работало всего 11 прокуроров отделов процессуального руководства и прокурор аналитически-статистического отдела. А потенциальный штат антикоррупционной прокуратуры – 42 человека. Численность сотрудников Генеральной прокуратуры Украины даже с учетом сокращения в 2015 году составляет 15 тысяч человек.
При этом всячески стимулирующие Украину к борьбе с коррупцией западные партнеры возлагают большие надежды на антикоррупционных прокуроров. Недавно в Киев прибыла бывший федеральный прокурор США Марта Борщ, которая расследовала уголовное дело против украинского экс-премьера Павла Лазаренко. Одной из задач ее визита в Украину стало обучение детективов НАБУ и антикоррупционных прокуроров реальным приемам разоблачения коррупции на самом высоком уровне.
По сути, после двух лет интенсивных реформ, прокуратура находится примерно на том же этапе эволюции. Из 15 тысяч прокуроров «реформировали» 42, еще 5 тыс. парламент сократил в декабре 2014 года. Пока непонятно, куда приведет это ведомство работа нового генпрокурора. Запрос общества на изменение работы прокуратуры колоссален, Запад тоже давит, а значит, реформы продолжаются.
Александр Комаровский, специально для «Главное»